เกริ่นนำ

นโยบายสิ่งแวดล้อมของ EU เริ่มขึ้นครั้งแรกเมื่อปี พ.ศ. 2516 โดยการออก Community Framework for Environment Policy และดำเนินการเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน โดยการประกาศใช้แผนปฏิบัติการด้านสิ่งแวดล้อม ฉบับที่ 6 ในระหว่างปี พ.ศ. 2543-2555 โดยใช้หลักการสำคัญ 4 ประการ คือ (1) ทำให้กฎ ระเบียบสิ่งแวดล้อมดีขึ้น ใช้ได้อย่างสะดวกและมีประสิทธิภาพ (2) ปรับปรุงการดำเนินการ และการบังคับใช้กฎหมายและนโยบายด้านสิ่งแวดล้อม (3) พยายามให้การคุ้มครองสิ่งแวดล้อมบูรณาการได้ดีกับนโยบายด้านอื่นๆ ของ EU และ (4) ยกระดับความร่วมมือระหว่างประเทศด้านสิ่งแวดล้อม

นโยบายลำดับต้นที่ EU ให้ความสำคัญ ได้แก่เรื่อง

1. การคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพ (bio-diversity protection) เพื่อการรักษาความสมดุลทางสิ่งแวดล้อม โดยออกรายงาน (Communication) และแผนปฏิบัติการเรื่อง Bio-diversity โดย EU มีความคาดหวังสูงเรื่องความพยายามในเรื่องนี้ และจะพยายามหาข้อสนับสนุนทั้งในเชิงเศรษฐกิจและวิทยาศาสตร์โดยเปิดการรับฟังข้อคิดเห็นและข้อมูลจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง (public consultation) นอกจากนี้จะออกรายงานเกี่ยวกับการป้องกันไฟป่าภายในปี พ.ศ. 2551
2. นโยบายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (sustainable development policy) การรับประกันว่าสินค้าที่นำเข้าใน EU มาจากแหล่งการผลิตที่มีความยั่งยืนและถูกต้องตามกฎหมาย เช่น การดำเนินการความตกลงโดยสมัครใจกับประเทศอื่นๆ ในการนำเข้าสินค้าจากไม้ (FLEGT) เพื่อป้องกันการค้าไม้เถื่อน ซึ่งในปัจจุบันทำแล้วกับมาเลเซีย อินโดนีเซีย กานา และแคเมอรูน และมีการหารือในระดับสูงกับจีนในเรื่องธรรมมาภิบาลและการค้าร่วมกับจีนเพื่อเป็นเวทีแลกเปลี่ยนความคิดเห็น
3. นโยบายเกี่ยวกับสารเคมี (REACH) หรือระเบียบการจดทะเบียนสารเคมีได้มีผลบังคับใช้พร้อมกับการตั้งหน่วยงานกลาง (ECHA) เพื่อทำให้ระเบียบด้านสารเคมีของ EU มีทิศทางเดียวกัน นอกจากนี้จะมีการออกระเบียบที่เกี่ยวกับสารปรอท (Mercury) การออกแผนปฏิบัติการเรื่องการผลิตและการบริโภคอย่างยั่งยืน (Sustainable Consumption and Production) เพื่อลดผลกระทบจากสินค้าและบริการต่อสิ่งแวดล้อม การส่งเสริมเรื่องการจัดซื้อจัดจ้างโดยรัฐที่คำนึงถึงการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม (EMAS)

เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ. 2550 คณะกรรมาธิการยุโรปด้านสิ่งแวดล้อมได้จัดการสัมมนาประจำปีครั้งที่สองเพื่อชี้แจงนโยบายและพัฒนาการล่าสุดของ EU ด้านสิ่งแวดล้อม โดยพูดถึงเรื่องระเบียบที่เกี่ยวกับการจำกัดการปล่อยมลพิษทางอากาศจากโรงงานอุตสาหกรรม (IPPC) ระเบียบการจำกัดของเสีย (Waste Legislation) บทบาทของ EU ในการคุ้มครองชั้นโอโซนตามพิธีสารมอนทรีออล และท้ายสุดคือเรื่องนโยบายในเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) โดยสรุปดังนี้

1. ระเบียบที่เกี่ยวกับการป้องกันและควบคุมมลพิษจากโรงงานอุตสาหกรรม (Integrated Pollution Prevention and Control หรือ IPPC Directive) ครอบคลุมเฉพาะกระบวนการผลิต โดย EU พยายามปรับแก้ไขกฎระเบียบให้มีความง่ายและมีบูรณาการเพิ่มขึ้น จากเดิมที่แยกระเบียบออกเป็นการคุ้มครองมลพิษจากน้ำ อากาศ ดิน โดยเริ่มประกาศใช้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2539 และเริ่มใช้กับโรงงานอุตสาหกรรมภายใน EU ตั้งแต่วันที่ 30 ตุลาคม 2550 หลักการสำคัญของ IPPC คือ กระบวนการจำกัดการปล่อยมลพิษ โดยกำหนด Emission Limit Value ซึ่งอิงกับเทคโนโลยีที่ดีที่สุด (Best Available Techniques หรือ BAT) และได้มีการจัดตั้งกลไกการหารือและแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง (Sevilla process) และเปิดให้สาธารณชนสามารถรับทราบข้อมูลด้วย โดย BAT ครอบคลุมตั้งแต่เรื่องการจัดหาวัตถุดิบอย่างยั่งยืน พลังงานที่ใช้ ประเภทของมลพิษที่โรงงานปล่อยออกมา เทคนิคหรือเทคโนโลยีอะไรบ้างที่จะลดการปล่อยมลพิษ การจัดการกับของเสียแม้กระทั่งการฟื้นฟูสถานที่หากมีการปิดโรงงาน นอกจากนี้ ยังส่งเสริมความร่วมมือกับประเทศที่สามในเรื่องนี้ เช่นในปีหน้าจะจัดสัมมนากับจีนเกี่ยวกับ BAT
2. ระเบียบที่เกี่ยวกับการจัดการของเสีย (Waste Management) โดยมียุทธศาสตร์สำคัญ 3 เรื่อง คือ ลดความเป็นพิษจากของเสีย ลดผลกระทบจากของเสียต่อสิ่งแวดล้อม และลดปริมาณของเสีย โดยมีหลักการสำคัญ 3 ประการเช่นกัน ได้แก่ (1) ทางเลือกในการจัดการของเสีย ซึ่งมีทั้งการนำกลับมาใช้ใหม่ การรีไซเคิล การทิ้งของเสียโดยไม่ให้กระทบต่อสิ่งแวดล้อม (2) ความรับผิดชอบของผู้ประกอบการ ที่จะต้องให้เงินทุนสนับสนุนในการรีไซเคิลและการกำจัดทิ้ง และ (3) การจัดหาแหล่งทิ้งของเสียที่เหมาะสม

   ในปัจจุบันระเบียบ EU ที่เกี่ยวกับการจัดการของเสียประกอบด้วยหลายระเบียบด้วยกัน ทั้งระเบียบที่เกี่ยวกับการจัดการของเสียอันตราย การขนส่งของเสีย การเผาไหม้ของเสีย เป็นต้น ส่วนในเรื่องการรีไซเคิลยังไม่มีกรอบกฎระเบียบกำกับมีเพียงกรอบยุทธศาสตร์ใหม่คือ Thematic Strategy on Prevention and Recycling of Waste และมีกฎระเบียบ (Directive) เกี่ยวกับการนำกลับมาใช้ใหม่และการออกแบบเฉพาะสำหรับผลิตภัณฑ์ 4 ประเภท คือ อุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ แบตเตอรี่ รถยนต์ และวัสดุบรรจุภัณฑ์ ที่สำคัญเช่น ระเบียบว่าด้วยเศษเหลือทิ้งผลิตภัณฑ์ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์ (WEEE) ซึ่งทางคณะกรรมาธิการยุโรปจะจัดให้มีการหารือกับผู้ที่เกี่ยวข้องภายในสิ้นปีนี้เพื่อทบทวนผลการใช้ระเบียบดังกล่าว สำหรับ Thematic Strategy ดังกล่าวข้างต้นมีขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาการจัดการของเสียโดยกำหนดมุมมองใหม่ที่คำนึงถึงกระบวนการ life cycle ทั้งหมด สร้างตลาดรีไซเคิลในระดับ EU ให้มีมาตรฐานเดียวกันแทนที่มาตรฐานรายประเทศสมาชิก ส่งเสริมการรีไซเคิลซึ่งจะต้องติดตามการดำเนินการของ EU ในเรื่องนี้ต่อไป ในระดับความร่วมมือระหว่างประเทศ EU เป็นภาคีอนุสัญญา Basel ซึ่งห้ามการนำเข้า-ส่งออกของเสียที่เป็นอันตราย และประเด็นที่จะมีความสำคัญเพิ่มขึ้นคือเรื่องการทำลายเศษซากเรือ (Ship dismantling) โดยพยายามรับประกันการทำลายเรืออย่างปลอดภัย พัฒนายุทธศาสตร์ของ EU ในเรื่องนี้และมีส่วนร่วมในการร่างอนุสัญญาของ International Maritime Organization (IMO) เกี่ยวกับเรื่องนี้

3. การคุ้มครองชั้นโอโซนตามพิธีสารมอนทรีออล EU ได้มีการออกระเบียบควบคุมสารเคมีที่มีส่วนทำลายชั้นโอโซน (Ozone Depleting Substances) เมื่อปี พ.ศ. 2543 และในขั้นตอนต่อไปจะยกเลิกการยกเว้นการใช้สาร CFC ในอุปกรณ์การแพทย์และการใช้สาร Methyl Bromide ในภาคเกษตรกรรมซึ่งถือเป็นสารที่ทำลายชั้นโอโซน รวมทั้งการทบทวนระเบียบที่กล่าวถึงในข้างต้นให้มีผลดีขึ้น
4. การลดการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) ซึ่ง EU ย้ำว่าตนเองอยู่แถวหน้าในการต่อต้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยพยายามปฏิบัติตามพันธกรณีในพิธีสารเกียวโตที่จะลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงให้ได้ 8% จากระดับของปี พ.ศ.2533 ภายในปี พ.ศ. 2555 เริ่มใช้ระบบซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading Scheme: ETS) ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2538 และจะขยายการใช้ระบบดังกล่าวให้รวมภาคการขนส่งทางอากาศในปี พ.ศ. 2554 นอกจากนี้ ในช่วงเดือนมกราคมที่ผ่านมายังได้ตั้งเป้าหมายของตนเองที่จะลดปริมาณการปล่อยก๊าซลง 20% (จากระดับของปี พ.ศ. 2533) ภายในปี พ.ศ. 2563 ภายในกรอบที่เรียกว่า "Climate Change and Energy Package” ซึ่งรวมแนวนโยบายในการส่งเสริมการใช้พลังงานทดแทน พลังงานชีวภาพ และการปรับปรุงประสิทธิภาพในการใช้พลังงาน

ในปี พ.ศ. 2551 เรื่อง Climate Change จะยังคงความสำคัญ (strategic priorities) สำหรับ EU อยู่ต่อไป โดยจะมีการจัดทำ “Implementation package” เพื่อเตรียมการดำเนินงานให้บรรลุเป้าหมายการลดปริมาณการปล่อยก๊าซที่ตั้งไว้ โดยจะเสนอมาตรการที่เกี่ยวกับพลังงานนำกลับมาใช้ใหม่ (renewable energy), การกักคาร์บอน (carbon capture and storage) และการลดการปล่อย Co2 จากรถยนต์ การแก้ไข Directive เกี่ยวกับ ETS และจะเสนอรายงาน (White paper) เกี่ยวกับการลดผลกระทบต่อ climate change จากส่วนอื่น เช่น จากการทำเกษตรกรรม การประมง นโยบายการพัฒนาเป็นต้น เพื่อให้นโยบายเหล่านี้มีทิศทางเดียวกัน ทั้งนี้ EU ผิดหวังกับผลการประชุมขององค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (ICAO) ที่มิได้มีผลการสนับสนุนระบบ ETS ในสาขาการบินอย่างเป็นรูปธรรม โดย EU ได้ตัดสินใจเริ่มดำเนินการด้วยตนเอง นอกจากนี้ ได้พยายามลดการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิไม่ให้เกิน 2 องศาเซลเซียส

สำหรับท่าทีของ EU ในการประชุมเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของ UN ที่จะมีขึ้นในเดือน ธันวาคม ที่เมือง Bali ประเทศอินโดนีเซียนั้น EU กำหนด Bali Roadmap ประกอบด้วย (1) เริ่มการเจรจาความตกลงระหว่างประเทศสำหรับมาตรการที่จะดำเนินการต่อภายหลังพิธีสารเกียวโตสิ้นสุดในปี พ.ศ. 2555 โดยหวังว่าจะสามารถสรุปผลการเจรจาได้ภายในปี พ.ศ. 2552 ซึ่งจะมีการประชุมที่กรุงโคเปนเฮเกน (2) พยายามเป็นผู้นำการหารือเพื่อแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพื่อจำกัดไม่ให้อุณหภูมิโลกเพิ่มขึ้นเกิน 2 องศาเซลเซียสจากช่วงปี พ.ศ. 2533 และกำหนดองค์ประกอบสำคัญของความตกลงใหม่หลังปี พ.ศ. 2555 โดยมีองค์ประกอบสำคัญสำหรับความตกลงใหม่หลังปี พ.ศ. 2555 ได้แก่

• การผลักดันพันธกรณีของประเทศพัฒนาแล้วให้พยายามลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลง 30% ภายในปี พ.ศ. 2563 จากระดับของปี พ.ศ. 2533 อย่างจริงจัง
• การอำนวยความสะดวกให้ประเทศอื่นๆ สำหรับการมีส่วนร่วมกระทำตามเป้าหมายอย่างเป็นธรรมและมีประสิทธิภาพ
• ขยายตลาดการซื้อขายเครดิตก๊าซคาร์บอน
• เพิ่มการวิจัย ความร่วมมือ การพัฒนาและการใช้เทคโนโลยีสะอาด
• เสริมสร้างความพยายามในการปรับตัว
• แก้ไขปัญหาการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการขนส่งทางอากาศและการเดินเรือระหว่างประเทศ โดย EU มีแผนที่จะรวมการเดินเรือไว้ในระบบ Emission Trading Scheme ของตนในอนาคตด้วย
• ลดการปล่อยก๊าซจากการลดพื้นที่ป่า (deforestation)

ทั้งนี้ EU เห็นว่า United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) และพิธีสารเกียวโต (Kyoto Protocol) เป็นเวทีและกรอบสำหรับการเจรจากำหนดความร่วมมือสำหรับ post Kyoto 2012 (พ.ศ. 2555)

นอกจากนี้ EU ให้ความสำคัญกับการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่เกิดจากอุตสาหกรรมประเภทต่างๆ และการขนส่ง รวมทั้งพยายามดำเนินบทบาทนำในการหาฉันทามติเรื่องดำเนินการหลังพิธีสารเกียวโตหมดอายุในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า พยายามบูรณาการนโยบายสิ่งแวดล้อมเข้ากับนโยบายอื่นๆ ให้มีทิศทางเดียวกัน และมีแผนงานลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมในภาคอุตสาหกรรมอย่างครบวงจร ตั้งแต่ก่อนการผลิต การผลิต และการขจัดเศษซากของเสียต่างๆ อย่างเป็นระบบ อย่างไรก็ดี สิ่งที่ EU พยายามดำเนินการบางประการยังไม่สอดคล้องกับความเห็นส่วนใหญ่ของประชาคมโลก เช่น การเสนอระเบียบการซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสำหรับการขนส่งทางอากาศ หรือการพยายามตั้งเป้าหมายลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงให้ได้ 20% หรือ 30% หากประเทศพัฒนาแล้วอื่นๆ ปฏิบัติด้วยภายในปี พ.ศ. 2563 โดยบางประเทศที่พัฒนาแล้วเห็นว่า EU มีโอกาสดีกว่าที่จะดำเนินการตามเป้าหมายเนื่องจากประกอบด้วยประเทศสมาชิก 27 ประเทศดำเนินการร่วมกันเพื่อเป้าหมายดังกล่าว แต่บางประเทศพัฒนาแล้วบางประเทศมีพื้นที่ขนาดเล็ก และเป็นการยากที่จะดำเนินการตามเป้าหมายดังกล่าวได้

ที่ดินโดยประมาณครึ่งหนึ่งของกลุ่มประเทศสหภาพยุโรปได้นำมาใช้ในการผลิตทางการเกษตร การผลิตทางการเกษตรทั่วไปเป็นการทำการเกษตรแบบไม่ประณีต (Extensive Farming) ซึ่งมีผลกระทบต่อสภาพความอุดมสมบูรณ์ของสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรธรรมชาติ เช่นทำให้เกิดปัญหามลพิษทางดิน น้ำ และอากาศ ขนาดของพื้นที่ถือครองลดลง (Fragmentation) ตลอดจนผลกระทบต่อการสูญเสียชีวิตสัตว์ป่า เนื่องจากการทำการเกษตรและการใช้ที่ดินที่ไม่เหมาะสม จากประเด็นปัญหาดังกล่าวสหภาพยุโรป จึงได้กำหนดเป็นนโยบายของสหภาพเพื่อเป็นกรอบในทางปฏิบัติในการลดปัญหาสิ่งแวดล้อมและเป็นการกระตุ้นเกษตรกรในการทำการเกษตรในเชิงบวกโดยมีเป้าหมายให้เกิดการพัฒนาชนบทและให้เกิดความมั่นคงของผลกำไรจากการทำการเกษตรในกลุ่มสหภาพ นโยบายดังกล่าวนี้อยู่ในรูปของนโยบายร่วมทางการเกษตร (Common Agricultural Policy : CAP) ประเด็นสำคัญของ CAP คือความยั่งยืนของสิ่งแวดล้อม

• การปฏิรูปปี 1992 ซึ่งเป็นจุดเปลี่ยนของนโยบายด้านการเกษตรของสหภาพ โดยเปลี่ยนจากการประกันราคาผลผลิตเป็นการให้เงินช่วยเหลือโดยตรงกับเกษตรกร โดยเฉพาะอย่างยิ่งการผลิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม
• ปี 1999 กำหนดเป็น Agenda 2000 โดยเน้นความสำคัญของ CAP ที่สำคัญประกอบด้วยนโยบายด้านการตลาด และความมั่นคงในการพัฒนาในเขตชนบท
• ปี 2003 CAP ได้กำหนดเกณฑ์มาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อม ความปลอดภัยด้านอาหาร สุขภาพสัตว์ และสวัสดิการในระดับไร่นา

เมื่อ 16 กรกฎาคม พ.ศ. 2551 คณะกรรมาธิการยุโรปได้ออกแผนปฏิบัติการสำหรับดำเนินนโยบายส่งเสริมการบริโภคและการผลิตอย่างยั่งยืน (Sustainable Consumption and Production - SCP) และนโยบายอุตสาหกรรมอย่างยั่งยืน (Sustainable Industrial Policy - SIP) ของสหภาพยุโรป หลังจากที่เลื่อนมาแล้ว 2 ครั้ง ธันวาคม 2550 และ พฤษภาคม 2551 เนื่องจากแผนปฏิบัติการดังกล่าวได้รับข้อคิดเห็นที่แตกต่างและมีการล็อบบี้อย่างมากจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในยุโรป ไม่ว่าจะเป็น NGOs องค์กรผู้บริโภค ภาคอุตสาหกรรม และภาคธุรกิจยุโรปที่สำคัญ แผนปฏิบัติการ SCP ของสหภาพยุโรปฉบับนี้เป็นการกำหนดแผนการดำเนินงานของคณะกรรมาธิการยุโรปในการปรับปรุงกฎระเบียบของสหภาพยุโรปเกี่ยวกับด้านสิ่งแวดล้อมและการประหยัดพลังงานที่มีอยู่เดิมและออกมาตรการใหม่ๆ อันจะส่งผลกระทบต่อกระบวนการผลิตและการนำเข้าสินค้าจากประเทศที่สามที่ต้องการส่งมาขายยังตลาดยุโรป รวมทั้งไทยให้ต้องมีมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมที่สูงขึ้นและเข้มงวดขึ้นอย่างแน่นอน

แผนปฏิบัติการ SCP มีเป้าหมายสำคัญเพื่อปรับปรุงรูปแบบการผลิตสินค้าให้รักษาสิ่งแวดล้อมและใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ ตลอดวงจรชีวิตของสินค้า ‘life cycle’ (ตั้งแต่การใช้วัตถุดิบ การออกแบบ การผลิต การประกอบ การตลาด การจำหน่าย จนถึงการขจัดทิ้ง) และมุ่งปรับรูปแบบการบริโภคภายในสภาพยุโรป ส่งเสริมให้ประชาชนเลือกใช้สินค้าและบริการที่รักษาสิ่งแวดล้อมและประหยัดพลังงานมากขึ้น ผ่านการปรับปรุงกฎระเบียบที่มีอยู่เดิมและการออกมาตรการใหม่ๆ เพิ่มเติม อาทิ การให้ข้อมูลแก่ผู้บริโภคที่เข้าใจได้ง่ายขึ้น ปรับปรุงการติดฉลาก ส่งเสริมการสร้างแรงจูงใจแก่ผู้ประกอบการที่คำนึงถึงการผลิตที่รักษาสิ่งแวดล้อม โดยมีทั้งมาตรการที่เป็นการบังคับใช้และทำได้โดยสมัครใจ ทั้งนี้ แผนปฏิบัติการ SCP จะเน้นเฉพาะกลุ่มสินค้าที่มีศักยภาพสูงที่จะสามารถลดผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมได้